二十一条

满洲问题与日本参战

日俄战争后，日本从俄国手中接收了辽东半岛租借地和南满铁路等权益，但这些权益有期限：辽东半岛租借地将于1923年到期，南满铁路将于1939年到期。据日本学者奈良冈聪智的研究，如何延长这些期限，是日俄战争后日本外交的一大悬案，1914年出任大隈重信内阁外务大臣的加藤高明尤其重视这一问题。1914年8月23日，日本以英日同盟为由对德宣战，随后占领德国在山东胶州湾的租借地。奈良冈认为，加藤的首要目标是以归还新取得的山东德国权益为筹码，换取中国在满洲问题上的让步；而一战爆发后日本国内弥漫的对华“扩张热”，使外务省把当时中日之间的各种悬案都塞进了要求清单。

提出要求

1915年1月18日，日本驻华公使日置益向袁世凯提交一份要求清单，并要求总统和国务员不得向其他列强透露，否则中国将承担严重后果。清单共五号二十一条：第一号要求中国承认日本与德国就山东权益所作的一切处置；第二号要求将旅顺、大连租期及南满、安奉两铁路期限“均展至九十九年”，并给予日本人在南满洲和东部内蒙古的土地租借、居住、采矿等权利；第三号要求将汉冶萍公司作为两国合办事业；第四号要求中国沿岸港湾岛屿“概不让与或租与他国”；第五号要求中国中央政府“须聘用有力之日本人，充为政治财政军事等各顾问”，必要地方的警察“作为日中合办”，并涉及军械采购、长江流域铁路、福建省和布教权等。美国驻华公使芮恩施1月24日报告，此间公认日本的要求构成“中国迄今经历的最大危机”。

交涉

中方由外交总长陆徵祥、次长曹汝霖等人与日方谈判。日本在2月8日向美国等列强递交的备忘录中只列出了第一至第四号，略去了第五号；中国政府随即指示驻外使节把1月18日提出的要求全文秘密告知各国。2月22日日本补交一份备忘录，加藤高明向美国大使解释，这些事项只是作为“请求”或希望向中国提出的。奈良冈认为，日本起初向西方隐瞒第五号，对英美态度转硬起了重要作用；而袁世凯政府有意向国内外透露谈判内容，激起了国内反日舆论，也加深了列强对日本的戒心。

美国的态度起初有所保留。国务卿布赖恩3月13日照会日本，表示美国“坦率承认领土相邻使日本与这些地区之间产生特殊关系”，目前不对日本提案中关于山东和南满洲的条款提出疑问，但认为第五号中限定向日本采购军械、福建开发优先权两款一旦实行，将违反各国在华工商业机会均等的原则。3月中旬，北京方面得到消息称日本第二舰队载兵三万人前往满洲、天津、山东和汉口。4月26日，日方在会议上提出修正案，关于满洲和山东的要求不变，第五号形式上撤回，但要求将其中事项另以照会处理。

最后通牒与接受

5月7日下午，日置益向外交总长递交最后通牒，要求中国在5月9日下午6时前对再次修正的要求作出明确答复；原第五号各条除有关福建的一条外，均标为“容日后协商”。5月9日，中国政府答复接受。5月11日，布赖恩照会日本，声明凡日中之间已经或可能达成的协定，如损害美国及其公民在华条约权利、中华民国的政治或领土完整或门户开放政策，美国“均不能承认”；同样的照会也送交中国政府。5月14日，袁世凯发出《大总统密谕》，称“彼为刀俎，我为鱼肉，实逼处此，岌岌可危”，并以“非自强无以图存”勉励各级官员。

5月25日，双方签订《关于南满洲及东部内蒙古之条约》《关于山东之条约》及一系列换文，史称民四条约。条约规定旅顺、大连租借期限及南满、安奉铁路期限均展至九十九年，换文明确旅大租期至1997年、南满铁路至2002年满期；关于胶州湾，日本声明在战后该租借地“全然归日本国自由处分之时”，于一定条件下交还中国。

抵制日货与国耻纪念

要求的消息传开后，上海等地各界集会抗议，发起抵制日货和救国储金运动，不少留日学生回国。奈良冈认为，这是中国第一次出现如此大规模、有组织的反日抗议。中国接受要求后，还有人以死抗议，如保定军校学生何光烈撞墙而死。此后，全国教育会规定各学校每年5月9日为国耻纪念日，北方团体则多以5月7日为纪念日。据历史学者彭南生的研究，纪念“五七”者认为日本加辱于我是国耻的罪魁，纪念“五九”者则认为袁世凯政府自取其辱是国耻的祸首。国耻纪念此后连年举行，奈良冈把1919年的五四运动视为这股民族主义情绪的爆发。

对交涉与袁世凯的不同看法

中国大陆的一般叙述把二十一条视为日本侵华的起点：例如一篇2013年的学术论文称其“旨在灭亡中国”，并把民四条约称为袁世凯承认的“卖国条约”；以往也有观点认为袁世凯为谋求称帝而向日本让步。台湾政治大学学者唐启华则依据英国和日本外交档案认为，袁世凯从交涉之初就拒绝在第五号等问题上让步，在日方档案中这是一场失败的交涉；新约虽然“丧权辱国”，但日本的目的没有完全达到。奈良冈聪智认为袁世凯政府在军事弱势下“已尽其所能抵抗日本”，交涉的混乱则源于日本民情激昂、加藤外交笨拙和中方的巧妙抵抗；他同时引述日本航空自卫队前幕僚长田母神俊雄的说法，后者认为与当时列强的殖民惯例相比，这些要求“并无特别不寻常之处”。