分税制改革

背景：财政包干与"两个比重"下降

1980年代，中国在中央与地方之间普遍实行"分灶吃饭"的财政包干制度，各省按约定基数和比例向中央上缴财政收入，超收部分大多留归地方。这一制度调动了地方发展经济的积极性，但也使财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降。据时任财政部副部长、后任财政部长的项怀诚记述，1993年中央财政收入占全国财政收入的比重只有约22%，"中央财政收入比重过低，严重弱化了中央宏观调控能力"。1992年中共十四大确立建立社会主义市场经济体制的目标后，财税体制改革被提上日程。

朱镕基下省谈判

时任国务院副总理朱镕基主持了这次改革。1993年9月9日至16日，他先后到海南、广东，与地方负责人商谈分税制方案。据《人民日报》介绍的《朱镕基讲话实录》，他在广东的讲话中说："目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的地步。如果不适当地集中中央财政收入、加强中央财力，日子就过不下去。"9月18日，他回京后致信江泽民、李鹏并政治局常委，汇报与两省商谈的情况；9月25日又在新疆讲话，谈分税制对西部经济的影响。1993年三、四季度，朱镕基率有关部门负责人先后到十几个省、自治区、直辖市做工作。

中央决定与制度设计

1993年11月14日，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定改革地方财政包干体制、实行分税制。12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，提出"正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性"、"逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力"等原则。按照这一决定，税种被划分为中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入：关税、消费税等归中央，营业税、地方企业所得税、个人所得税等归地方；规模最大的增值税"中央分享75%，地方分享25%"，证券交易税中央与地方各分享50%。同时分设中央税务机构和地方税务机构，分别征收中央税、共享税和地方税。

税收返还与实施

为减少地方阻力，决定规定以1993年为基期核定中央对地方的税收返还：1993年中央从地方净上划的收入全额返还地方，保证地方既得财力，此后"税收返还额在一九九三年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定"。新体制自1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市和计划单列市施行，国家税务局和地方税务局系统随之分设。

影响与争论

分税制改革大幅提高了中央财政的集中程度。据项怀诚记述，此后中央财政收入占全国财政收入的比重从22%上升到2008年的53.28%，全国财政收入占GDP的比重由1994年的10.8%上升到2008年的20.4%。研究者同时指出了它的副作用：社会学者周飞舟在《分税制十年：制度及其影响》中认为，这是一场"不完整的集权化改革"——中央集中了财权，但农村基础教育、医疗卫生、社会保障等开支巨大的事权仍留在地方，导致县乡财政困难，地方政府转而积极从预算外、尤其是土地征收中筹集财力，形成"二元财政"格局。分税制因此常被视为此后"土地财政"和地方债务问题的制度根源之一。